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原创:试论行政允诺向行政合同的转变


 
        导语 :先从一个真实案例说起:某市辖区因经济发展需要,拟建设一条超高压输电线,该工程需要在几个居民小区旁边竖立巨型钢架和密集线网,居民因担心工程可能带来电磁、噪声等环境污染而极力反对,形成群体性事件。为安抚群众,区政府主要领导特地召开了居民代表座谈会,会上明确表示:如果大家对超高压线侵权或扰民有什么担心,希望走法律途径维权;凡是走法律途径维权所产生的费用,均由区政府承担。会后,该小区数位居民代表主动出面,组织了近百位群众向法院提起了诉讼,诉讼结果虽然是居民败诉,但是平息了争议,使政府工程得以顺利完成。事后,组织居民诉讼维权的代表向区政府提出了报销维权过程中发生的文印费、交通费、误工费等费用的要求,区政府工作人员多次口头同意,但因数额问题始终未达成一致,最终谈判破裂,区政府拒绝支付。为此,居民代表将区政府诉至法院,但针对本案的具体案由是行政允诺还是行政合同争议,审理时产生了激烈的争议。笔者认为:纵观本案区政府的行为,有一个从行政允诺发展到行政合同的过程,所以案由应该是行政合同争议。
 
   关于行政允诺向行政合同转变的问题,司法实践中尚无具体规定,笔者试做如下分析,以供法律同仁探讨。
   一、行政允诺与行政合同的基本概念
 
   1、行政允诺:行政允诺指行政主体为履行自己的行政职责,向不特定相对人发出的,承诺在相对人实施了某一特定行为后给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。
   行政允诺行为的常见类型主要有:允诺举报奖励、允诺招商引资奖励、允诺对国家工作人员奖励等。
   行政允诺的主要特征:
   (1)行为主体的行政性。行政允诺行为的作出者为政府及其所属工作部门。
   (2)行为目的的行政性。行政允诺的目的是为了实现行政职能,一般具有社会公益目的。
    (3)行为的单方性。行政允诺行为是一种单方行政行为,是行政主体自己做出的单方行为。
   (4)行为的奖励性。行政允诺行为大多含有奖励内容。行政主体通过允诺给予不特定的相对人以一定的奖励来实现行政目的或社会公益目的。
   (5)行为效力的非强制性。行政主体作出允诺,发出的是一种邀请,请求不特定相对人为一定行为,并允诺给予相应的“对价”。行政主体作出允诺,并不强制要求任何一个不特定的相对人作出相应的行为,它对这种行为持一种肯定和鼓励的态度,并承诺对于有这种行为的人给予奖励。
   (6)行为相对人的不特定性。行政允诺行为一般不会向特定的少数人作出,它面对的相对人是不特定的多数人。
 
    2、行政合同:行政合同也叫行政契约,指行政主体为达到行政管理的目的,实现公共利益,与相对人之间经过协商一致达成的协议。
    行政合同常见种类:国有土地使用权出让合同、全民所有制工业企业承包合同、公用征收补偿合同、国家科研合同、农村土地承包合同、国家订购合同、公共工程承包合同、计划生育合同等
    行政合同的主要特征:
   (1)行政合同的当事人一方必须是行政主体,享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的,因此,当事人中必有一方主体是行政主体。但行政主体具有双重身份,当行政主体以民事主体身份签订的合同,该合同是民事合同;当行政机关以行政主体身份签订的合同,该合同才是行政合同。
  (2)行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能,维护公共利益,而不是为了自身的利益。
  (3)行政主体在行政合同的履行中享有行政优益权。行政主体签订行政合同是实现行政管理目标,维护公共利益。因此,行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。
   (4)合同双方当事人因为履行行政合同发生争议,受行政法调整。
 
    二、 行政允诺与行政合同的联系与区别
 
    1、行政允诺可以发展为行政合同。行政允诺作为一种单方行为,会因相对人的回应而成为行政合同,这就如同于《合同法》所规定的“要约”与“承诺”,行政允诺是要约,相对人的回应是承诺,从要约到承诺,完成了行政合同的转变过程。
 
    2、行政合同与行政允诺的区别。行政允诺与行政合同是有明显区别的,从上述行政允诺与行政合同的特征上即可看出。简单来说,行政允诺是行政主体的单方行为,行政合同是行政主体与相对人经过协商后的双方行为。由于行政允诺与行政合同有鲜明的区别,所以2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》将其与行政合同并列为行政行为的一种。
 
    三、 行政允诺转变成行政合同的法律依据分析
 
    先来看《合同法》的相关规定。《合同法》第十四条:要约是希望和他人订立合同的意思表示,该意思表示应当符合下列规定:(一)内容具体确定;(二)表明经受要约人承诺,要约人即受该意思表示约束。第二十一条:承诺是受要约人同意要约的意思表示。第二十二条:承诺应当以通知的方式作出,但根据交易习惯或者要约表明可以通过行为作出承诺的除外。第二十五条:承诺生效时合同成立。
 
   上述案例中,区政府领导在居民代表座谈会上表示:通过诉讼途径解决高压线争议,所有费用政府报销。此行为在行政法上来看是一种“行政允诺”,在合同法上来看是一种“合同要约”。居民代表为了响应这个“合同要约”,通过积极组织居民依法维权,从而从行为上回应了该“合同要约”。该“回应”从合同法上来看,就是一种“合同承诺”。居民代表完成了上述“合同承诺”之时,就是“行政合同”成立之时。
 
    四、 实务中的几个法律问题
 
    1、行政合同的形式问题。2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》第一次将行政合同列为独立的可诉的行政行为之一。2017年修改后的《行政诉讼法》第十二条又进一步将行政合同正式纳入行政诉讼受案范围。但是,对于行政合同是否必须书面形式还是允许口头形式,至今没有明确的规定。笔者认为:鉴于行政合同的审理可以适用行政法和民法的相关规定(参见《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十四条),而《合同法》承认口头合同的形式及其他形式,那么行政合同也应承认口头形式及其他形式,如此方能保持法律的一致,不出现适用法律的混乱。
 
    2、行政合同的法定程序问题。我们知道,相比于行政处罚、行政许可等规定了法定程序,行政合同没有程序方面的法律规定。在行政合同的司法审查中,如何判断程序合法是一个难点。笔者认为:鉴于行政合同的范围广、尚在发展中等特征,应允许行政机关拥有一定的自由裁量权。当然,前提是应遵循行政程序的基本原则和基本制度,比如民主、法治、公平原则,比如即将生效的《重大行政决策程序暂行条例等。
 
    3、如何判断行政允诺是否已经转换成行政合同。首先,应看行政允诺是否得到相对人的回应。如上述案例中,区政府领导在座谈会上发出行政允诺后,居民们是否按照区政府的允诺完成相关事项,即通过法律途径去解决关于高压线工程的纠纷,如果没有去完成相关事项,则行政允诺未发生向行政合同的转变。其次,看相对人回应行政允诺的内容是否与行政允诺的要求一致。如上述案例中,如果居民们虽然解决了纠纷,但没有通过法律途径;或者虽然通过了法律途径,却没有解决掉纠纷,这些情况属于承诺的变更,不符合区政府行政允诺的要求,则行政合同不能成立。再次,看相关承诺是否超过行政允诺规定的期限。有些行政允诺规定了承诺期限,在承诺期限内的承诺有效。超过承诺期限的承诺在合同法上属于“新要约”,除非原要约人承认,否则视为原要约失效,这种情况下,行政合同当然不能成立。
 
       结语: 研究和探讨行政允诺向行政合同转变的意义,在于准确把握行政主体行政行为的性质,从而准确适用相关的法律,进行司法审查。行政法律师作为全面依法治国的积极参与者,不仅要做好一名法制宣传员,也要做好一名法制的推动者。据闻,最高人民法院正在研究制定关于行政合同案件审理方面的司法解释。关于行政允诺向行政合同的转变,有可能也会涉及。但愿该司法解释尽快出台,以便早日统一认识,发挥定纷止争的积极作用。
 
 
        作者简介:陈建新,北京和铭律师事务所律师、全国律协宪法与行政法专业委员会委员、北京律协行政法专业委员会副主任、北京市公安局维护民警合法权益律师团成员、劳动仲裁员等社会职务。从事律师工作25年,业界资深律师,擅长业务领域:行政诉讼、建筑、房地产、法律顾问、刑事辩护、企业风险防控。具有深厚的法律功底,论文和案例见于东方卫视、《中国司法》、《中国律师报》、《北京律师》、《法制文萃报》、全国律师协会行政法专业委员会历年论文集等。



 
 
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