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原创:公共利益下的房屋征收制度

 
《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称《征收条例》)经国务院第141次常务会议通过,于2011年1月21日实施,2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)同时废止。

《拆迁条例》时代,房屋拆迁不分目的,地方政府出让“毛地”,而后为建设单位办理拆迁许可证,由建设单位“直面”实施房屋拆迁,地方政府则充当“拆迁程序启动者、补偿纠纷裁决者、强制拆迁实施者”三位一体的角色,导致矛盾重重、民怨沸沸。从2004年3月14日《宪法》修正,到2007年3月16日《物权法》出台,再到2007年8月30日《城市房地产管理法》修改,无不贯穿一种思路:“为了公共利益的需要”是征收集体土地和单位、个人的房屋及其他不动产的前提;公共利益下的房屋征收由国家启动征收程序,非公共利益下的房屋拆迁运用市场机制协商解决。《征收条例》是“公共利益”格局要求下制定的调整房屋征收的一部行政法规,其制定与实施不仅仅代表一部行政法规,而意味着现行土地供应与管理制度将发生重大变革。

一、从拆迁到征收:变与不变

房屋拆迁包括三个问题:(1)启动程序:是以行政强制方式,还是以平等协商方式启动拆迁;(2)补偿安置:被拆迁人能够获得什么补偿,生产生活条件较此前是否有所提高;(3)救济途径:拆迁双方维护自身利益的途径与方式。多数拆迁纠纷源于拆迁当事人达不成补偿协议,拆迁人动用行政裁决、强制拆迁等手段以推进拆迁,被拆迁人则转而对拆迁启动程序的正当性、合法性提出质疑,通过诉讼、上访、自力救济等方式维护利益。房屋拆迁改为房屋征收之后,以公权力做后盾的民事法律关系转变为纯粹的行政法律关系,但征收双方仍然围绕这三个问题展开博弈,这是变化中的不变。

房屋征收之目的是获取房屋所占范围内的土地,再将土地供应于公益性建设项目。“公共利益”是房屋征收的前提,这为市、县人民政府启动征收设定了界限,《征收条例》的实施将导致现行土地供应制度发生变革,也为政府法治化建设提出更高要求。

1、区分目的实施征收。出于公共利益的需要,由市、县政府按照法定权限与程序启动征收,房屋拆迁是房屋征收后的一项体力劳动;非公共利益的需要而意欲获取私有房屋占用范围内的土地,应当通过市场机制解决,由拆迁人与被拆迁人平等协商,但不能假借政府公权力实施强行拆迁。

《征收条例》(第一次征求意见稿)附则第42条曾尝试规定非公共利益下的房屋拆迁制度:“建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议;本条例关于货币补偿、房屋产权调换、补偿协议内容的规定,适用于非因公共利益的需要进行拆迁的活动。”但征收与拆迁毕竟为性质不同的两种制度,适用《征收条例》解决房屋拆迁中的补偿问题,与《拆迁条例》无实质区别,《征收条例》删除该条款实为进步之举。

2、土地供应制度面临变革。按照现行土地供应制度框架,《征收条例》第8条列建设项目所需土地通过行政划拨方式解决,而经营性用地则通过土地储备、统一供地、竞价出让等方式解决。

获取可储备地源的重要方式之一是征收国有土地上房屋,进而取得房屋所占范围内的国有土地,这需要启动房屋征收程序。需要回答的是,土地储备属于公共利益吗?若是,可以启动征收程序,若非,则应当运用市场机制解决。从土地储备的运作现状来看,其不属于公共利益,但土地储备是土地供应的前置行为,若不能获得有效地源,土地储备又将如何有效运行?故《征收条例》的实施将导致现行土地储备与供应制度产生相应变革。

3、为征收法治化提出更高要求。《拆迁条例》时代,出让“毛地”、办理拆迁许可证等行为由政府单方操作,拆迁公告公布之日被拆迁人才醒悟,脚下土地已不属于自己,其知情权、言语权、监督权得不到应有尊重。

《征收条例》实施后,市、县政府做出征收决定之前要完成一系列工作:拟定、论证、公布征收补偿方案;征求意见、修改征收补偿方案并再次公布;组织听证;社会稳定风险评估;政府常务会议讨论;征收补偿费用足额到位。征收决定做出后应调查房屋状况、签订补偿协议,并参与行政复议及行政诉讼;补偿决定做出后将再次面临行政复议与行政诉讼。经过多轮复议与诉讼,并落实补偿金额、产权调换房屋和周转用房的地点和面积之后,才能申请人民法院强制执行。为切实维护被征收人合法利益,《征收条例》还特别规定:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁;不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁”。这些制度设计为政府法治化建设提出更高要求,市、县政府及房屋征收部门必须在法律框架内实施征收。

二、公共利益下的征收启动程序

为了公共利益的需要,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出征收决定。房屋征收旨在获取房屋占有范围内的土地,故建设项目首先应当是公益性项目;其次,作出征收决定前,市、县人民政府及房屋征收部门应当完成前期法定工作,以程序正义保障实体正义;再次,将进入司法审查程序,最终由司法机关认定征收决定是否符合公共利益。

1、什么是公共利益
根据《征收条例》第8条,下列情形之一为公共利益:(1)国防和外交;(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设;(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业;(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设;(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建;(6)法律、行政法规规定的其他公共利益。(2)至(5)可概括为由政府组织实施的基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改建。

公共利益具有以下特点:(1)时代性,不同时代有不同公共利益,公共利益的内涵与外延随时代发展而发展;(2)主观性,基于趋利避害动机,不同主体对公共利益有不同认识,符合己方利益则认可公共利益,不能获利或利益受损将极力否认;(3)博弈性,多数公共利益之争源于补偿之争,被征收人得不到满意补偿转而质疑公共利益,公共利益之争实为补偿之争;(4)司法化,出于公共利益需要,政府可以作出征收决定,但征收是否是符合公共利益,最终由司法机关认定。《物权法》制定期间与实施后一段时间内关于公共利益的观点不胜枚举,《征收条例》实施后将产生关于公共利益的新观点与新实践。

2、作出征收决定前的工作
市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。作出征收决定之前应当完成以下几项工作:

    (1)征收纳入规划。确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

(2)公布补偿方案。征收补偿方案由房屋征收部门拟定,报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收条例》规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

(3)社会稳定评估。市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。

(4)补偿费用到位。市、县级人民政府作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

另外,作出征收决定前,市、县级人民政府应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。

    3、作出征收决定后的工作
(1)参与复议及诉讼。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告,公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。被征收人对征收决定不服的,可以申请行政复议,也可以提起行政诉讼。以县级以上人民政府为被告,且基层人民法院不适宜审理的一审行政案件由中级法院管辖,二审自然由高级法院审理,故公共利益最终由高级法院认定。

复议与诉讼是被征收人的救济途径与对话平台,更是获取信息的通道,延缓征收进程的策略。行政复议与行政诉讼均实行举证责任倒置,被征收人可以获取市、县级人民政府据以做出征收决定的证据材料,如果该证据材料属于具体行政行为,被征收人还可以再轮提起复议与诉讼,征收进程将再次延缓。

(2)组织调查登记。房屋征收部门应当对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

(3)通知暂停办理相关手续。房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限,暂停期限最长不得超过1年。

(4)落实补偿、推进征收。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁,补偿是搬迁的前提。房屋征收部门与被征收人就征收补偿事宜协商一致后订立补偿协议。若签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。

三、征收核心问题:补偿之争

公共利益之争源于补偿之争,解决了补偿问题意味着解决了征收问题。《征收条例》在保障被征收人利益上有所进步,但基本上还是沿用了《拆迁条例》确定的各项补偿规则。

1、补偿项目
根据《征收条例》第三章,征收补偿项目与确定方法为:(1)被征收房屋价值,由评估确定;(2)搬迁费、临时安置费,根据征收补偿方案确定;(3)停产停业损失,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定;(4)补助和奖励,由市、县级人民政府制定办法。房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回,根据《物权法》第148条,应当退还相应土地出让金。征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理,对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。
《征收条例》未规定房屋承租人的权利。事实上,正是基于承租人生产经营行为,征收人才给予了停产停业损失补偿,而且房屋征收的确造成房屋承租人停产停业、搬迁设备、转运机器等损失,故房屋承租人应当获得相应补偿。房屋承租人可以利害关系人身份对征收决定与补偿决定提起行政复议与行政诉讼,也可直接诉请房屋被征收人(房屋产权人)给予相应补偿。

2、房屋评估
评估是确定被征收房屋价值的方法。根据《征收条例》第19条、第20条,估价时点为征收公告发布之日,房屋价值为类似房地产的市场价格,房屋价值的补偿标准为“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”;对评估结论有异议的,可以申请复核,对复核结果有异议的,可以申请鉴定;专家鉴定房地产价格评估机构由被征收人协商选定,协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

《房地产估价规范》(GB/T50291-1999)术语中的“公开市场价”指在公开市场上最可能形成的价格,“公开市场”是在该市场上交易双方进行交易的目的在于最大限度地追求经济利益,并掌握必要的市场信息,有较充裕的时间进行交易,对交易对象具有必要的专业知识,交易条件公开并不具有排它性。换言之,形成公开市场价包括交易完全出于自愿,具有适当磋商期而不是急于成交,买卖双方可选择最合适价款三大要素。

《国有土地上房屋征收评估办法》(建房[2011]77号)规定了多个落实“市场价格”的条款:(1)房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的,由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定,或者采取摇号、抽签等随机方式确定。(2)被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下,由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额,但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。(3)注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况,对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后,选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的,应当选用市场法评估;被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的,应当选用收益法评估;被征收房屋是在建工程的,应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的,应当选用两种以上评估方法评估,并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后,合理确定评估结果。

(4)被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。

3、选择补偿方式
与《拆迁条例》一致,补偿方式仍为货币补偿与产权调换,被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。房屋产权调换分为异地调换与原地调换,《征收条例》规定了旧城改造中的原地调换补偿方式,即“因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。

被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。差价计算方式为:被征收房屋价值-(产权调换房屋面积×单价),而房屋拆迁中经常产生这样一种计算方式:(被征收房屋面积-产权调换房屋面积)×产权调换房屋单价,该计算方式损害被征收人(被拆迁人)的合法利益,应当注意并纠正。

4、订立补偿协议
房屋征收部门与被征收人对征收补偿事宜协商一致后,应就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务,另一方当事人可以依法提起诉讼。房屋征收是行政行为,但补偿协议属于民事合同,一方不履行补偿协议,对方可请求强制履行。

房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平,包括《征收条例》第25条第1款规定的有关补偿协议的事项。

    被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。这是被征收人又一轮寻求权利救济,将再次延缓征收进程。

四、程序保障下的强行搬迁

《征收条例》废除了行政强拆制度,将强制征收执行权统一归于司法机关。根据《征收条例》第28条,市、县级人民政府申请法院强制执行的条件为:(1)市、县级人民政府做出了补偿决定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁,反之,若行政复议与行政行政正在进行,则不得申请强制执行;(2)强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料,即实行货币补偿的,将补偿款项存入专用账户,实行产权调换的,产权调换房屋与周转房已经落实。

为切实保障被征收人利益,《征收条例》规定:(1)房屋征收应当先补偿、后搬迁,被征收人获得补偿后再进行搬迁,征收人落实各项补偿后再申请强制执行;(2)任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

五、小结

    按照《征收条例》的制度设计,从拟定征收方案到申请法院强制执行,期间以征收补偿为争执核心,征收双方展开多轮力量博弈。《征收条例》等相关法律法规是双方力量博弈的“王牌武器”,被征收人应在法律框架内主张权利,而不应采用坚守、坐等、上访、威胁、自残等方式进行抗争,无数被征收人(被拆迁人)在专业律师的法律支持下已经获得了满意补偿,实现了利益最大化、维权法治化。(文/北京和铭律师事务所邢万兵)
   
 





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